Tema: Eierskapets betydning for norsk næringsliv

Norsk næringsliv eies både av norske og utenlandske eiere, og av offentlige og private eiere. Globalisering har ført til at utlendinger eier en større andel av norsk næringsliv enn for noen tiår siden. Ved utgangen av juli 2020 eide utenlandske investorer  38,5 prosent av aksjene på Oslo Børs, og er nesten på samme nivå som toppnivået før finanskrisen i 2008. Statens eierandel har falt de siste årene. Dette skyldes hovedsakelig at statens tyngste eierpost har vært i Equinor, og at Equinor – og andre oljerelaterte aksjer – har hatt en svakere utvikling enn andre sektorer på Børsen.[1]

Bedrifter kan eies på mange måter. I børsnoterte selskap er det en tendens til at eierskapet har blitt mer fragmentert, med mange eiere med mindre eierandeler. Ikke-børsnoterte selskap har ofte et mer konsentrert eierskap. Bedrifter kan eies av fysiske personer, eller gjennom andre selskap. Eierskapet kan også være en kombinasjon av både norske, utenlandske og statlige eiere. Globaliseringen har bidratt til stadig mer kompliserte eierstrukturer. Det er derfor ikke rett frem å gi en fullstendig oversikt over eierskapet i norsk næringsliv. Menon har i rapporten Privat eierskap i 2018 (2020) kartlagt eierskapet i Norge i perioden 2014-2018. Menon definerer "ultimate eiere" ved å identifisere eierandeler bakover i flere ledd. Eierskapet deles inn i fire kategorier: norske private eiere, offentlige eiere, utenlandske eiere og stiftelser og andre selveiende organisasjoner. Finansnæringen og offentlige helseforetak er holdt utenfor analysen.

Menon beregner både andelen verdiskaping og sysselsetting de ulike eierskapskategoriene representerer. Eierskapets bidrag til sysselsetting og verdiskaping vektes i henhold til eierens eierandel i foretaket. Det betyr at dersom et foretak for eksempel eies 70 prosent av norske personer og 30 prosent av en utenlandsk eier, fordeles 70 prosent av foretakets sysselsetting og verdiskaping til det norske private eierskapet. Rapporten finner at det norske private eierskapet står for 39 prosent av verdiskapingen i norsk næringsliv (2018), mens sysselsettingsandelen er 61 prosent. Den nest største eierkategorien er utenlandske eiere (både private, offentlige og andre), som utgjør 36 prosent av den samlede verdiskapingen, og 25 prosent av sysselsettingen.[2] Videre står det offentlige eierskapet bak omtrent 20 prosent av verdiskapingen i næringslivet, mens selveiende organisasjoner og foretak eid av disse står for de resterende 5 prosentene.

Det norske private eierskapet står altså både for den største andelen av verdiskapingen og sysselsettingen, men er enda viktigere for sysselsettingen enn verdiskapingen. Utenlandske og offentlige eiere har høyere verdiskaping per sysselsatt. Dette må ses i sammenheng med at de i større grad er til stede i kapitalintensive næringer, slik som for eksempel olje- og gassnæringen. I tillegg forklarer Menon dette med at offentlige og utenlandske eiere i gjennomsnitt er betydelige større, både i form av porteføljen de forvalter og selskapene som eies. Dette gir utslag i verdiskapingsandel ettersom store selskaper ofte er mer lønnsomme, og fordi større og mer differensierte investorer har mulighet til å gjennomføre større og mer risikable prosjekter, som igjen er forventet å gi høyere avkastning.

[1] https://www.oslobors.no/Oslo-Boers/Statistikk/AArsstatistikk

[2] Denne eierkategorien er sannsynligvis noe overestimert, ettersom den også inneholder norsk eierskap gjennom utenlandskregistrerte foretak, som for eksempel enkelte private equity-selskap. Dette gjør også at norsk privat eierskap trolig er noe underestimert.

En av begrunnelsene for offentlig sektors virksomhet er å løse oppgaver som bedrifter og husholdninger ikke løser like godt på egenhånd. Det offentlige kan gripe inn for å rette opp ulike former for markedssvikt eller av hensyn til fordeling. I økonomisk teori omtaler man det som en markedssvikt når markedet ikke fører til en effektiv allokering av ressurser. Det er ulike former for markedssvikt, men de fire hovedkategoriene er ufullkommen konkurranse, asymmetrisk informasjon, fellesgoder og eksterne virkninger. Ufullkommen konkurranse er en betegnelse på ulike markedstyper der det er få tilbydere (oligopol), eller kun én tilbyder (monopol). For eksempel kan stordriftsfordeler føre til at kun én aktør i et marked kan drive effektivt. Slike tilfeller omtales som naturlig monopol. Når det er kun én tilbyder, kan også asymmetrisk informasjon skape inngangsbarrierer. Potensielle konkurrenter vegrer seg for å gå inn i markedet fordi de ikke vet om de kan produsere varen eller tjenesten til en lavere kostnad. Et fellesgode er kjennetegnet ved at det ikke taper seg i verdi ved at det benyttes av flere, og at det er vanskelig å stenge noen ute fra det. Forsvar, rettsvesen, politi og forvaltning er fellesgoder som ikke uten videre kan deles opp og omsettes i et marked. Eksterne virkninger opptrer når prisen på et gode i et marked ikke avspeiler den samfunnsmessige verdien av godet. Hvis miljøskadelige utslipp ikke prises i henhold til tapet disse påfører andre produsenter eller konsumenter, oppstår et tap for samfunnet. Tilsvarende kan avkastningen av utdanning være høyere for samfunnet enn for den enkelte fordi kunnskap kan deles og gjøre flere gode.

Markedssvikt er et argument for offentlig inngripen, men ikke nødvendigvis et argument for offentlig eierskap eller drift. I eksemplet med utslipp kan staten både regulere (avgifter/forbud/kvoter), eie og/eller drive (og selv utvikle teknologi). Avgjørende for valget bør være hva som gir best bruk av ressursene.

Offentlig eide virksomheter opererer på en rekke ulike områder, og i økende grad i konkurranse med private. Produksjon og finansiering av tjenesteproduksjonen som tradisjonelt har vært offentlig virksomhet, kan organiseres på flere måter. Mye kan produseres av eller i samspill med privat sektor, og det gjøres også i utstrakt grad. Velferdstjenester kan være offentlig finansiert og privat eller offentlig produsert, og de kan være privat finansiert, men offentlig eller privat produsert. De siste tiårenes markedsliberalisering har ført til at mer av den tradisjonelt offentlige tjenesteproduksjonen drives som kommersiell virksomhet ved at private aktører har sluppet til. Eksempler er avfallshåndtering og omsorgstjenester. Utviklingen innebærer at det offentlige har blitt aktive både på tilbuds- og innkjøpssiden i markedet, og skillet mellom offentlig og privat tjenesteproduksjon er mindre klart.

Utover den offentlige virksomheten med produksjon av velferdstjenester og fellesgoder, har den norske stat et betydelig direkte eierskap i norsk næringsliv. Det er flere utfordringer ved at staten eier selskaper. Det oppstår rollekonflikter når staten for eksempel både har ansvar for å regulere et marked, er en stor kjøper i et marked, og samtidig er eier i ett av selskapene i det samme markedet. Statlig eierskap kan dessuten være konkurransevridende. En oppfatning om statsgaranti vil gi statseide selskaper tilgang til billigere kreditt som kan gi dem konkurransefordeler. Det kan også føre til at finanskapital allokeres til prosjekter med dårlig lønnsomhet. Videre pekes det ofte på at staten vil ha svakere insentiver enn private eiere til å følge opp selskapsledelsen for å skape økt lønnsomhet og effektivitet, blant annet fordi politikere og embetsmenn ikke har noen personlige rettigheter til avkastningen.

Dette er bakgrunnen for at blant andre IMF og OECD, og Produktivitetskommisjonen[1] anbefaler at statlig eierskap begrenses til markeder med markedssvikt i produksjonen av fellesgoder og naturlige monopoler. I Norge er det statlige eierskapet ikke begrenset til selskaper som faller innenfor disse to gruppene. I de neste avsnittene ser vi nærmere på hva staten eier, begrunnelser for eierskapet og hvilke utfordringer statlig eierskap kan medføre.

Hva eier staten og hvorfor?

Statens direkte eierskap omfatter selskapene hvor statens eierskap forvaltes direkte av et departement. Dette utgjør i dag 72 selskaper fordelt på tolv departementer. Siden 2002 har regjeringen i hver stortingsperiode lagt frem en eierskapsmelding for Stortinget. Eierskapsmeldingen redegjør for statens direkte eierskap i selskaper og for regjeringens eierskapspolitikk. 

Statens portefølje av selskaper har siden 2006 vært kategorisert basert på statens mål som eier og delvis basert på begrunnelser for eierskapet. Selskapene plasseres nå i tre kategorier. Kategori 1 og 2 omfatter grovt sett selskaper som primært opererer i konkurranse med andre, mens kategori 3 omfatter selskap som primært ikke opererer i konkurranse med andre.

I kategori 1 inngår selskapene der staten har mål om høyest mulig avkastning over tid og hvor staten ikke lenger har en begrunnelse for eierskapet. Regjeringen har en ambisjon om å redusere statens eierskap i disse selskapene. Staten eier fem selskaper i denne kategorien: Ambita, Baneservice, Entra, Flytoget og Mesta (redusert fra seks selskaper etter at staten solgte GIEK Kredittforsikring AS tidligere i år).

I kategori 2 inngår selskapene der staten har mål om høyest mulig avkastning over tid, og hvor staten har særskilte begrunnelser for eierskapet. Begrunnelsene for eierskapet i hvert selskap ivaretas gjennom at staten eier en bestemt andel i selskapet og som oftest gjennom bestemmelser i vedtektene. Staten er eier i 18 selskaper i denne kategorien, herunder Aker Kværner Holding AS, DNB ASA, Equinor, Norsk Hydro, Posten Norge, Statkraft og Telenor.

I kategori 3 inngår selskapene der staten søker mest mulig effektiv oppnåelse av sektorpolitiske mål. Denne kategorien utgjør 45 selskaper, herunder Avinor, Bane NOR, NRK, Norsk Tipping, Statnett, Vinmonopolet, de statlige helseforetakene og flere kulturinstitusjoner.

Staten eier også fire selskaper som ikke er kategorisert: Filmparken AS, Folketrygdfondet, Rosenkrantzgate 10 AS og Rygge 1 AS.

Regjeringen uttalte i Eierskapsmeldingen 2019^[2] at det er et mål å redusere statens eierskap i selskap i kategori 1, og eventuelt også i kategori 2 dersom statens begrunnelse for eierskapet i et selskap bortfaller eller dersom statens begrunnelse for eierskapet kan ivaretas gjennom andre eierstrukturer eller virkemidler. Regjeringen skrev også at den normalt ikke vil kjøpe aksjer i etablerte selskaper hvor staten i dag ikke er eier, men mener det kan være aktuelt å etablere nye selskaper, inkludert ved å skille ut statlig virksomhet, dersom det er gode begrunnelser for det.

Statens eierskap er i stor grad historisk betinget. I årene etter andre verdenskrig ble det opprettet flere statsaksjeselskaper i industrisektoren. Kapitalmarkedene i Norge var lite utviklet, samtidig som det var et politisk ønske om industribygging. Norsk statlig eierskap i Hydro var opprinnelig et resultat av overtakelse av hele den tyske aksjeposten på 52,4 prosent. etter andre verdenskrig.

Ønsket om et sterkere eierskap i utvinningen av olje og gass var begrunnelsen for statens eierskap i Statoil og et økt eierskap i Norsk Hydro på 1970-tallet. Statens eierskap skulle også sikre at store inntekter fra verdiskapingen knyttet til utvinning av felles naturressurser (grunnrenten) tilfalt fellesskapet. Statens begrunnelse for eierskapet i Norsk Hydro ASA (Hydro) og Equinor er i dag "å opprettholde et ledende teknologi- og industriselskap med hovedkontorfunksjoner i Norge". Videre forutsetter avsetningsinstruksen[3] for Equinor at staten er majoritetseier i Equinor.[4] Statens mål som eier er høyest mulig avkastning over tid.

Bankkrisen på 1990-tallet kan forklare statens eierskap i banksektoren. Myndighetenes håndtering av krisen innebar blant annet at staten overtok aksjene i flere norske banker som et ledd i å avverge en mer alvorlig bankkrise som igjen kunne medført en større økonomisk krise. Gjennom flere salg ble bankaksjene overført til private og bankene ble igjen privatisert. Staten har beholdt en eierandel på 34 prosent i DNB. Statens begrunnelse for eierskapet i DNB ASA er "å opprettholde et ledende teknologi- og finansselskap med hovedkontorfunksjoner i Norge".[5] Statens mål som eier er høyest mulig avkastning over tid.

På 1990- og 2000-tallet ble deler av statlig virksomhet skilt ut i egne selskaper. Dette skjedde gjerne samtidig med regulatoriske reformer som la til rette for at nye markeder kunne etableres. Eksempler på dette er Statkraft og Statnett (tidligere Statkraftverkene, utskilt i 1992) og Telenor (tidligere Televerket, utskilt i 1994). Fra 2000-tallet er det gjennomført flere store reformer som har ført til etablering av selskaper der staten har sektorpolitiske mål. Ett eksempel er etableringen av helseforetakene, da staten overtok spesialisthelsetjenesten fra fylkeskommunene og la den inn i selskaper med større operasjonell selvstendighet. 

Globalisering og internasjonalisering har ført til større markeder og økt konkurranse. Videre er en rekke markeder blitt deregulert. Et eksempel på et marked som er deregulert, er kraftmarkedet. Kraftprisen bestemmes i markedet uavhengig av om kraftverkene eies av offentlige eller private. Utbygging og drift av vannkraftverk er dessuten regulert gjennom konsesjoner og forskrifter. Både vannfall og kraftverk er stedbundne, og ønsket om at fellesskapet skal sikres en betydelig del av grunnrenten, kan ivaretas gjennom skatte- og avgiftssystemet. Produktivitetskommisjonen[6] peker på at begrunnelsen for eierskapet i selskaper i kategori 2 ofte er et ønske om å beholde hovedkontor i Norge. Kommisjonen mener det ofte er uklart hva de positive eksterne virkningene ved norsk hovedkontor består av, og påpeker at eventuelle forventede positive virkninger ofte ikke kan dokumenteres. Kapitaltilgangsutvalget[7] mener slike effekter bør utredes nærmere, og at det bør vurderes i hvert enkelt tilfelle om eventuelle positive ringvirkninger av å sikre norsk hovedkontor veier opp for de eventuelle negative virkningene av det statlige eierskapet.

Det er tydelig at begrunnelsen for statlig eierskap har endret seg over tid. Mange av de statlig eide selskapene konkurrerer i dag i et marked med private bedrifter, og har høyest mulig avkastning som mål. Flere av selskapene der staten har en eierandel, har også virksomhet i utlandet. I lys av denne utviklingen, bør statens eierskap være gjenstand for regelmessig vurdering.

Staten har mange roller

Staten skiller seg fra private eiere på flere måter. Ved siden av eierstyring av selskapene, skal staten også utøve en rekke myndighetsoppgaver overfor selskapene. I tillegg til å være eier er staten reguleringsmyndighet, tilsynsmyndighet, konsesjonsmyndighet og bevilgende myndighet. Eierskapsmeldingen er en sentral del av eierstyringen av de statlig eide selskapene. Eierstyringen skjer også gjennom utforming av grunnleggende formål og strategier formulert i vedtekter, eller ved vedtak i generalforsamling og gjennom valg av styre. Eierne har i tillegg mulighet til å instruere gjennom generalforsamling eller foretaksmøte også i andre saker. Sektorstyring består i å utforme rammebetingelser, tilskudd og avgifter på en slik måte at selskapene bidrar til sektorpolitiske mål. For styrene er det viktig at staten er tydelig på når den opptrer som eier og når den ivaretar andre myndighetsoppgaver.[8]

Tradisjonell eierskapslitteratur tar opp teorier om utfordringer ved delegering av ansvar fra eiere til styret og ledelsen. Dette bygger på det såkalte prinsipal-agent-problemet. Eierne oppfattes som prinsipaler og ledelsen/styret som deres agenter. Problemet oppstår når ledelsen forvalter verdier og tar beslutninger på vegne av eierne, men følger andre målsettinger enn de som er i eiernes interesser, og sitter på informasjon som eierne ikke har. Statlig eierskap er et krevende tilfelle av delegert kontroll på grunn av avstanden mellom den reelle eieren (befolkningen), forvalter av eierskapet og selskapets styre og ledelse.[9]

De fleste private eiere med store eierandeler er representert i selskapets styre og tar en aktiv rolle som eier. Staten har gjennom sitt eierskap innflytelse på valg av styremedlemmer, men deltar ikke selv i styrene. En passiv eierutøvelse kan gi administrasjonsstyrte selskaper som prioriterer andre hensyn enn eiernes (prinsipalens) interesser. Et passivt eierskap kan for eksempel medføre at ledelsen ikke foretar nødvendige kostnadsbesparelser eller omorganiseringer.

En aktiv eierutøvelse kan være et enda større problem dersom den er basert på politiske føringer som ikke fremmer statens mål som eier, enten det er høyest mulig avkastning eller sektorpolitiske mål. Dersom selskapet kommer under press fra politikere som vil blande seg inn i den daglige driften, kan det føre til mindre effektiv allokering av ressurser i selskapet, ineffektiv drift og svekket konkurranse. Slike utfordringer kan være særlig relevante for selskap med sektorpolitiske mål, fordi de gjerne forvalter viktige samfunnsoppdrag og dermed kan få betydelig oppmerksomhet ved for eksempel nedbemanning eller omorganisering. Ifølge Colbjørnsen (2018)[10] kan slike prosesser legge beslag på mye av styrets tid, og tidvis kunne ta oppmerksomheten bort fra saker som gjelder selskapenes egentlige mål. Sørensen og Dalen (2001) ^[11] peker på at bedriftene kan bli en arena for strategisk- politisk signalisering. Eierstyringen vil da kunne preges av kortsiktige politiske mål, noe som svekker selskapets evne til å forfølge en etablert og langsiktig strategi.

Staten kan både ha ansvar for å regulere et marked, være en stor kjøper i et marked, og samtidig være eier i ett av selskapene som deltar i markedet. For å skape et tydeligere skille mellom statens ulike roller, er forvaltningen av statens eierskap i selskapene som primært opererer i konkurranse med andre, i stor grad samlet i den sentrale eierskapsenheten i Nærings- og fiskeridepartementet. Selskaper med sektorpolitiske mål forvaltes av de relevante sektordepartementene. Samtidig er det også opprettet uavhengige tilsynsmyndigheter og klageorgan. Regjeringens prinsipper for eierstyring som blir presentert i eierskapsmeldingen, innebærer en ytterligere klargjøring av roller og en tydeliggjøring av statens mål som eier. Dette bidrar til transparens i beslutningsprosessene. Prinsippene underbygger også at statens økonomiske ansvar som eier begrenser seg til innskutt kapital, på linje med andre eiere.

Selv om staten har utarbeidet gode retningslinjer og i hovedsak forvalter sitt eierskap godt, er ikke det nødvendigvis tilstrekkelig for å gi trygghet om at konkurransen skjer på like vilkår. Så lenge staten har eierinteresser vil det kunne reises tvil om statens nøytralitet i myndighetsutøvelsen. Regjeringen peker i Eierskapsmeldingen 2019 på at uklarhet og mistanker om partiskhet kan ha store negative konsekvenser også selv om mistanken viser seg å være ubegrunnet. For eksempel kan andre aktører vegre seg for å etablere seg i det aktuelle markedet, noe som gir mindre konkurranse enn det ellers ville blitt.

For å unngå rollekonflikter, vil det være hensiktsmessig at politiske mål i størst mulig grad søkes oppnådd ved hjelp av andre virkemidler enn statlig eierskap.

Konsekvenser for produktivitet og samfunnsøkonomisk lønnsomhet

Et argument for statlig eierskap, er gjerne at staten er en ansvarlig, stabil og langsiktig eier. Staten antas også i større grad enn andre eiere å kunne investere i dårlige tider hvor privat kapital ikke er like tilgjengelig. I så fall kan statlig eierskap virke motsyklisk og stabiliserende på finansmarkedene og økonomien. Utfordringene ved statlig eierskap som nevnt ovenfor, kan imidlertid ha negative konsekvenser for produktivitet og samfunnsøkonomisk lønnsomhet.   

Statlig eierskap kan være konkurransevridende. Både de norske prinsippene for utøvelse av statlig eierskap, og internasjonale retningslinjer fra OECD og IMF, fremhever likebehandling av statlige og privateide selskap. Generelt vil effektive markeder være betinget av at det offentlige ikke tilfører kapital til kommersiell virksomhet på andre vilkår enn en sammenlignbar privat investor. Staten skal følge det såkalte markedsinvestorprinsippet. Det oppstår konkurransevridninger dersom et foretak mottar en ytelse uten at det stilles krav om kompensasjon for ytelsen som reflekterer verdien. Hjelmeng-utvalget[12] kom med fire eksempler på dette:

• en finansiell overføring uten motytelse som reflekter verdien av overføringen
• offentlig lånegaranti eller lån til vilkår som ikke reflekterer markedsvilkår
• kapitaltilskudd på vilkår som en privat investor ikke ville akseptert
• lønnsomhetskrav og krav til profesjonell ledelse som ikke reflekterer det en privat investor ville ha krevd

Statens økonomiske ansvar i aksjeselskaper, statsforetak og særlovselskaper begrenser seg til innskutt egenkapital, tilsvarende som for andre eiere. Produktivitetskommisjonen[13] mener det likevel kan fremstå som lite troverdig at staten kun vil svare for innskutt kapital i et eventuelt konkursscenario, særlig for selskaper med sektorpolitiske mål. Det har heller ikke vært noen tilfeller av konkurs i statlig eide selskaper siden Kongsberg-konkursen i 1987. Kapitaltilgangsutvalget peker på at statlig eierskap kan medføre vridninger i kapitalallokeringen, dersom långivere oppfatter at statlig eierskap medfører lavere risiko. En oppfatning om (implisitt) statsgaranti og lavere risiko for mislighold, vil gi statseide selskaper tilgang til billigere kreditt. Dette kan gi dem konkurransefordeler og føre til at finanskapital allokeres til prosjekter med lavere samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Finansieringskostnaden er viktig for selskapers lønnsomhetsvurdering av egne investeringer. Et statlig eid selskap kan dermed gjennomføre prosjekter som ikke ville blitt vurdert som lønnsomme med den finansieringskostnaden et privat selskap står ovenfor.

OECD har anbefalt at en bør søke å unngå finansieringsfordeler som følge av det statlige eierskapet, og viser blant annet til hvordan Australia utligner fordelen gjennom en egen skatt på slike selskapers opplåning.[14]

I tilfeller der statseide selskap oppnår fordeler, vil det kunne oppstå problemstillinger knyttet til statsstøtte. Dersom det offentlige tilfører kapital på andre vilkår enn hva en sammenlignbar privat investor antas å ville ha stilt, kan det tyde på at tilførselen innebærer en økonomisk fordel for det aktuelle foretaket som kan være i strid med reglene om offentlig støtte. I mange tilfeller er det imidlertid vanskelig å vurdere hvordan en privat eier ville opptrådt i et gitt tilfelle. For mange statseide selskap kan det være vanskelig å gi en markedsvurdering både av egenkapital og lånefinansiering.

EFTAs overvåkingsorgan (ESA) fattet i 2009 vedtak om at det ble gitt ulovlig statsstøtte til Mesta ved utskillelsen fra Statens Vegvesen i 2003. ESAs vedtak knyttet seg til overkompensasjon på overgangskontrakter, at Mesta ble fritatt for å betale dokument- og tinglysningsavgift da eiendommer ble overført fra Statens Vegvesen, og enkelte restruktureringskostnader. Mesta måtte som følge vedtaket tilbakebetale 129 millioner kroner til staten.[15]

Konkurransehensyn taler for at statlig eierskap bør begrenses til naturlige monopoler. Dersom statlig eide selskap opererer i et marked med private aktører, må det være konkurranse på like vilkår, såkalt konkurransenøytralitet. Dette betyr også at dersom statlige selskap ekspanderer utover det naturlige monopolet, må denne delen av virksomheten være underlagt konkurranse.  Dette oppnås best ved å skille ut den kommersielle delen i egne foretak. Utskilt virksomhet vil være egne juridiske selskap, med separat økonomi, egen ledelse og eget regnskap. Det bør vøre unntak fra dette dersom utskilling blir uforholdsmessig.

Et tydelig skille er nødvendig for å unngå kryssfinansiering. For eksempel vil statlige selskaper som mottar statlig støtte eller har ekstraordinær lønnsomhet fra monopolvirksomhet, kunne subsidiere mindre lønnsom virksomhet som er i konkurranse med andre aktører. Dette kan også hindre private aktører fra å etablere seg i markedet.  

ESA har i flere saker pekt på at norske regler ikke forhindrer kryssubsidiering, og at det kan medføre en risiko for at det skjer ulovlig kryssubsidiering når det offentlige utøver EØS-rettslig økonomisk aktivitet. For eksempel behandlet ESA i 2013 en sak om sykehusapotekene, som er en del av de statlig eide helseforetakene. ESA foreslo flere tiltak for å unngå kryssubsidiering av den delen av virksomheten som er i konkurranse med andre, private apoteker.[16]  

Offentlig virksomhet som er i konkurranse med private aktører, må underlegges samme regulatoriske og skattemessige behandling som disse. De direkte statlig eide selskapene skattlegges etter de samme reglene som private selskap. Virksomhet drevet av kommuner og fylkeskommuner er imidlertid i utgangspunktet skattefrie. Når de utfører tjenester i markedet, vil virksomheten i hovedsak være skattefri. Kommunale og fylkeskommunale aktører vil dermed ha en konkurransefordel sammenlignet med private aktører som opererer i markedet.

I flere saker har ESA kommet til at det generelle skattefritaket i skatteloven er problematisk. For eksempel må kommunale avfallsaktører fra og med inntektsåret 2014 betale skatt når de håndterer næringsavfall og husholdningsavfall fra andre kommuner.[17]

Konkurransevridninger fører til at ressursene ikke allokeres til de prosjektene som har størst avkastning. Det kan hemme omstilling og dempe den økonomiske veksten. Produktivitetskommisjonen[18] peker på at konkurranse er en viktig drivkraft for produktivitet. Konkurranse skaper og styrker insentiver til omstilling, innovasjon og økt effektivitet i eksisterende bedrifter. Konkurranse bidrar også til omstilling ved at ressursene flyttes dit de kaster mest av seg. Mer produktive bedrifter slipper til og vokser, mens mindre produktive bedrifter legges ned. Reformer som bedrer konkurransen i produktmarkedene kan dermed bedre økonomiens vekstevne og slik øke velferden.

Det er også andre forhold som kan føre til at statlig eide selskap kan være mindre lønnsomme og effektive enn private selskap. Eierstyringen er viktig for å disiplinere selskapet, som igjen vil bidra til å holde kostnader nede, samt øke verdiskapingen og produktiviteten i selskapene. Ifølge Sørensen (2010)[19] er det en hovedtese i faglitteraturen at offentlige eiere vil ha svakere insentiver enn private eiere til å drive effektiv overvåkning og kontroll med selskapsledelsen for å skape økt lønnsomhet og effektivitet. En forklaring på dette er at politikere og embetsmenn (i motsetning til personlige investorer) ikke har noen personlige rettigheter til avkastningen. Politikere kan i større grad være styrt av sannsynligheten for gjenvalg. I så fall må presset for bedre eierstyring komme fra velgerne (som er de egentlige eierne). Men velgerne mottar ingen direkte avkastning, verken i form av personlig utbetaling av utbytte eller stigende verdier på aksjekurser. Velgerkontrollen gir politikerne et svakt økonomisk motiv for å følge opp selskapene.

Staten avstår som nevnt normalt fra å delta i styrene. Selv om staten som eier kan ha betydelig innflytelse på valg av styremedlemmer og stiller tydelige forventninger til selskapene, kan det likevel være krevende å ivareta behovet for aktiv eierdeltakelse uten å være representert i styret. 

Styrets størrelse og sammensetning kan påvirke bedriftens lønnsomhet. Ifølge Bøhren og Strøm (2005)[20] gir forholdsvis små og homogene styrer med sterk (direkte) eierrepresentasjon bedre lønnsomhet enn store, heterogene styrer uten direkte eierrepresentasjon. Bøhren (2011)[21] påpeker at en aktiv og disiplinerende eier er spesielt viktig for selskaper som opererer i markeder der det er svak eller ingen konkurranse. Flere av de statlige selskapene opererer i slike markeder.

Difi (2011)[22] kartla styringen av de heleide statsselskapene og de deleide selskapene med sektorpolitiske mål. De finner store variasjoner med hensyn til hvor aktive eierne er, men kartleggingen gir et visst inntrykk av passivitet. Difi konkluderer blant annet med at det er en krevende balansegang mellom sektorpolitiske og økonomiske mål. Styringsutfordringene er i første rekke knyttet til uklare og motstridende mål, og/eller manglende fleksibilitet i bruken av disponible ressurser.

Utdeling av utbytte besluttes på generalforsamling etter at styret har lagt frem forslag om utdeling eller annen anvendelse av overskuddet. Som hovedregel kan ikke generalforsamlingen beslutte høyere utdelt utbytte enn det styret har foreslått. Det er imidlertid en unntaksbestemmelse i aksjeloven om at generalforsamlingen i statsaksjeselskaper og statsforetak ikke er bundet av styrets forslag om utdeling av utbytte.[23]

Utbytter fra statlige selskaper inngår som inntekter på statsbudsjettet. Sørensen (2010)[24] peker på at statlig utbyttepolitikk dermed kan være motivert ut fra hensynet til kortsiktig saldering av statsbudsjettet, og for å hindre etterfølgende regjeringer i å anvende de samme ressursene. Det er ikke uvanlig at både stat og kommuner beskyldes for å saldere sine budsjetter med utbytter fra kraftselskapene. Produktivitetskommisjonen peker på at avveiing mellom politiske og finansielle motiver, og mellom utbytte og investeringer har vært en tilbakevendende problemstilling i mange kraftselskaper de siste årene.

Med bakgrunn i alle de potensielle negative virkningene av statlig eierskap, bør berettigelsen og omfanget av statens eierskap i forretningsmessige selskaper være gjenstand for løpende vurdering. Produktivitetskommisjonen fremhevet at det kan utløses produktivitetsgevinster om statlig eierskap konsentreres til områder med stor markedssvikt og naturlige monopoler der privat eierskap er uegnet, eller der staten ikke kan oppnå sine mål med eierskapet på andre måter.

Statlig eierskap i et internasjonalt perspektiv

Så og si alle land har statlig eide selskap. Mange av de statlig eide selskapene er multinasjonale selskap. Ifølge IMF har andelen av statlig eide selskap blant verdens 2 000 største selskap doblet seg de siste 20 årene, fra 10 til 20 prosent. Disse selskapene er verdsatt til USD 45 billioner, tilsvarende halvparten av globalt BNP. Fremveksten av statlige selskap i den globale økonomien henger først og fremst sammen med den økonomiske veksten i Kina hvor statseide selskap spiller en stor rolle. Utviklingen representerer nye utfordringer ved statlig eierskap. Konkurransevridningene som kan følge med statlig eide selskap, kan smitte fra hjemmemarkedet og til det internasjonale markedet, jf. 3.4 nedenfor.

OECD har utviklet et sett med retningslinjer[25] for hvordan statlig eierskap bør utøves på best mulig måte. Målsetningene er å profesjonalisere staten som eier, at statlige selskap skal være like effektive, transparente og ansvarlige som private selskap og at konkurranse mellom statlige og private selskaper skal være på like vilkår. Retningslinjene utgår fra forutsetningen om at staten skal utøve sitt eierskap i fellesskapets interesse. Derfor skal staten gjøre en grundig vurdering av, og ha tydelige mål for, det statlige eierskapet. Dersom markedssituasjonen endrer seg og det statlige eierskapet ikke lenger er velbegrunnet, bør staten avvikle sitt eierskap.

OECD peker i sin landrapport om Norge i 2019[26] på at Norge har et stort statlig eierskap sammenlignet med andre OECD-land. Det understrekes at Norge har et godt rammeverk for å administrere det statlige eierskapet og at utøvelsen av det statlige eierskapet i Norge er i tråd med retningslinjene. Men OECD fremhever også at begrunnelsene for fortsatt stalig eierskap bør vurderes, og særlig i markeder med konkurranse. OECD anbefaler at den norske stat selger seg ned i og ut av selskaper for å sikre markeder med velfungerende konkurranse.

OECD har også utviklet et sett med indikatorer for å måle i hvilken grad det er politisk innblanding og eventuelle hindringer for konkurranse i produktmarkedene. Indikatorene er samlet i PMR-indeksen.[27] Skalaen går fra 0-6, hvor lav verdi betyr få konkurransehindringer. Norges totalindikator er lavere enn OECD-gjennomsnittet, se figur. PMR-indikatoren for offentlig eierskap er den eneste underkategorien der Norges verdi er høyere enn OECD-gjennomsnittet. Utøvelse av statlig eierskap, som inngår som en underkategori i indikatoren for offentlig eierskap, viser at Norge ligger litt lavere enn OECD-gjennomsnittet, men betydelig høyere enn Sverige og Finland, jf. figur. Indikatoren for utøvelse av statlig eierskap oppsummerer informasjon om i hvilken grad offentlig eide virksomheter konkurrerer på like vilkår som private, og i hvilken grad statlig eide selskap er beskyttet fra politisk innblanding. Den måler i hvilken grad rammeverket for statlig eierskap er i tråd med OECDs retningslinjer, men sier ikke noe om i hvordan dette rammeverket følges opp i de enkelte land.

IMFs gjennomgang av statlig eierskap i siste Fiscal Monitor[28] viser at statseide bedrifter i gjennomsnitt har lavere lånekostnader, lavere produktivitet og lavere lønnsomhet. Men en vesentlig nyansering er at forskjellen mellom private og statseide selskaper er mye mindre i lite korrupte land. Selv her er imidlertid private bedrifter 7 prosent mer produktive enn likeartede statlige.

Koronakrisen kan føre til økt statlig eierskap

Den økonomiske nedturen som følge av koronapandemien, har aktualisert økt statlig eierskap også i industrilandene. Krisen har ført til mange ulike former for offentlig inngripen for å beskytte arbeidsplasser og hjelpe bedrifter gjennom krisen. I noen land har statlige aksjeoppkjøp vært på tiltakslisten. Eksempler på dette er flyselskap i Italia og nordiske land (Danmark og Sverige økte i år sin eierandel i SAS) og bilindustrien i Frankrike. EU-kommisjonen har midlertidig lempet på statsstøttereglene og åpnet for statlig rekapitalisering i kriserammede selskaper. Visepresidenten i Europakommisjonen, Margrethe Vestager, har ved flere anledninger advart mot at subsidierte utenlandske, og særlig kinesiske foretak, vil benytte krisen til å kjøpe opp selskaper i EU. Hun har anbefalt medlemsland å øke statlig eierskap for å demme opp for utenlandske oppkjøp.  

Den norske regjeringen har ikke økt sitt statlige eierskap i krisen. En samlet opposisjon på Stortinget sørget imidlertid for at regjeringen kom i mindretall da følgende anmodningsvedtak om å sikre nasjonalt eierskap ble vedtatt i mars: «Stortinget ber regjeringen legge til rette for at staten om nødvendig går inn på eiersiden i spesielt betydningsfulle norske bedrifter for å sikre nasjonalt eierskap.»[29] Det har også vært diskusjoner om Norge igjen burde gå inn på eiersiden i SAS. Den norske stat solgte seg helt ut av SAS i 2018 fordi regjeringen ikke lenger anså eierskapet som velbegrunnet. Dette står i motsetning til den svenske og danske stat som fremdeles har eierandeler i flyselskapet.

Både OECD[30] og IMF[31] har uttrykt bekymring over at koronakrisen medfører økt statlig eierskap, og fremhever at statlig eierskap fortsatt må være velbegrunnet, at konkurranse må opprettholdes og at prinsippene for statlig eierskap også må følges i krisetider. OECD fremhever at det er viktig med en avviklingsplan for eventuelle statlige oppkjøp i private selskap. Baum mfl. (2020) ^[32] peker på den budsjettmessige risikoen ved statlige selskap og de store kostnadene ved myndighetenes redningsaksjoner.

[1] https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nou-2015-1/id2395258/

[2] https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/meld.-st.-8-20192020/id2678758/

[3] Avsetningsinstruksen er gitt av Olje- og energidepartementet til Statoil ASA, nå Equinor. I henhold til instruksen skal Equinor forestå salg av statens petroleum sammen med Equinors egen petroleum. Målsettingen i avsetningsinstruksen er å oppnå en høyest mulig samlet verdi for Equinors og statens petroleum og sikre en rettmessig fordeling av inntektene.

[4] Statens eierskapsberetning 2019, https://www.regjeringen.no/globalassets/departementene/nfd/tildelingsbrev-arsrapporter-oppdragsbrev/2020/statenseierberetning2019_oppslag_72ppi.pdf

[5] Statens eierskapsberetning 2019, https://www.regjeringen.no/globalassets/departementene/nfd/tildelingsbrev-arsrapporter-oppdragsbrev/2020/statenseierberetning2019_oppslag_72ppi.pdf

[6] https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nou-2015-1/id2395258/

[7] https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nou-2018-5/id2590735/

[8] https://spekter.no/Global/Rapporter/Statlig_eierskap_og_styrets_rolle_2018.pdf

[9] Bøhren, Ø. (2011): Eierne, styret og ledelsen. Corporate governance i Norge. Fagbokforlaget.

[10] https://spekter.no/Global/Rapporter/Statlig_eierskap_og_styrets_rolle_2018.pdf

[11] http://home.bi.no/a0110709/Eierskap.pdf

[12] https://www.regjeringen.no/contentassets/0c36c9f9c1ca4ecebecc7142b2420511/rapprt-like-konkurransevilkar-for-offentlige-og-private-aktorer.pdf

[13] https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nou-2015-1/id2395258/

[14] http://www.oecd.org/corporate/50302961.pdf

[15] https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/Prop-125-S-2009-2010/id604530/

[16] https://www.eftasurv.int/newsroom/updates/state-aid-norway-must-change-financing-publicly-owned-hospital-pharmacies:nb

[17] https://www.eftasurv.int/newsroom/updates/state-aid-norway-must-change-financing-municipal-waste-collectors:nb

[18] https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nou-2015-1/id2395258/

[19] http://home.bi.no/fag89001/Ustyrlige%20statsselskap.pdf

[20] Bøhren, Ø. og Strøm, R.Ø. 2005. The value-creating board: Theory and evidence. BI Research Report 8/2005. https://biopen.bi.no/bi-xmlui/bitstream/handle/11250/94087/2005-08-bohren-strom.pdf?sequence=1&isAllowed=y

[21] Bøhren, Ø. (2011): Eierne, styret og ledelsen. Corporate governance i Norge. Fagbokforlaget.

[22] Difi (2011): Statlege selskap og føretak med sektorpolitiske mål. Ei kartlegging av styringshøve og faktisk bruk av verkemiddel. Difi rapport 2011:5.

[23] Aksjeloven § 20-4 nr. 4 https://lovdata.no/dokument/NL/lov/1997-06-13-44/KAPITTEL_20#shareModal

[24] http://home.bi.no/fag89001/Ustyrlige%20statsselskap.pdf

[25] https://read.oecd-ilibrary.org/governance/oecd-guidelines-on-corporate-governance-of-state-owned-enterprises-2015_9789264244160-en#page56

[26] https://www.oecd-ilibrary.org/sites/c217a266-en/1/2/1/index.html?itemId=/content/publication/c217a266-en&_csp_=ff5165a120835bb7f52bfe5524e1b08e&itemIGO=oecd&itemContentType=book

[27] Product Market Regulation Index (PMR).

[28] https://www.imf.org/en/Publications/FM/Issues/2020/04/06/fiscal-monitor-april-2020#Chapter%203

[29] https://www.stortinget.no/nn/Saker-og-publikasjonar/publikasjonar/Innstillingar/Stortinget/2019-2020/inns-201920-197s/?all=true

[30] https://www.oecd.org/coronavirus/policy-responses/the-covid-19-crisis-and-state-ownership-in-the-economy-issues-and-policy-considerations-ce417c46/

[31] https://www.imf.org/en/Publications/FM/Issues/2020/04/06/fiscal-monitor-april-2020#Chapter%203

[32] https://www.imf.org/en/Publications/WP/Issues/2020/09/25/Managing-Fiscal-Risks-from-State-Owned-Enterprises-49773

Globaliseringen har gitt opphav til flere gevinster i form av en mer effektiv ressursutnyttelse, høyere verdiskaping og velferd. Økt kapitalmobilitet kan illustrere hvordan noen av disse gevinstene kan oppstå. I en lukket økonomi der det er knapphet på kapital, kan det oppstå situasjoner der lønnsomme prosjekter ikke får finansiering og derfor ikke blir gjennomført. Det reduserer verdiskapingen og velferden i landet. Dersom landet hadde vært tilknyttet et større, globalt kapitalmarked kunne man sett for seg at utenlandsk kapital kunne strømmet til og "tettet" finansieringsgapet slik at de lønnsomme prosjektene fikk finansiering og ble gjennomført. Med andre ord vil man med et fritt, globalt kapitalmarked kunne allokere kapital dit den kaster mest av seg. Det vil si at de mest lønnsomme prosjektene vil få kapital og bli finansiert. Norsk næringsliv nyter dermed godt av tilgangen til et internasjonal kapitalmarked og investeringer av utenlandske investorer.

Det utenlandske eierskapet i Norge er betydelig, jf. oversikten i avsnitt 3.2. Utenlandske direkteinvesteringer (FDI)[1] er imidlertid ikke spesielt høyt i Norge, se figur. FDI er definert som en direkte eierskapsposisjon på 10 prosent eller mer i selskap i et annet land. Norsk FDI i utlandet (utgående FDI) er større enn utenlandske direkte investeringer i Norge (inngående FDI).

Utenlandske direkteinvesteringer kan gi produktivitetsgevinster for eksempel på grunn av teknologi- og kompetanseoverføring. Ifølge Produktivitetskommisjonen[2] viser de siste 20 årenes økonomiske forskning innenfor handel at de minst produktive bedriftene typisk kun leverer til hjemmemarkedet. De mer produktive eksporterer, mens de aller mest produktive foretar direkte utenlandske investeringer (FDI). 

På den annen side kan utenlandsk eierskap medføre noen utfordringer, for eksempel sikkerhetspolitiske problemstillinger og mulige konkurransevridninger som følge av at utenlandske selskap mottar subsidier fra sine hjemland.

Gevinster ved utenlandsk eierskap

En rekke studier viser at det er en positiv sammenheng mellom omfanget av eierskap på tvers av grenser og produktiviteten i økonomien, se for eksempel Office for National Statistics (2017)[3]. I tillegg til å øke produktiviteten i selskapene som helt eller delvis er finansiert fra utlandet, har flere studier vist at et stort omfang av grensekryssende direkteinvesteringer kan ha positive smitteeffekter på resten av økonomien gjennom blant annet teknologi- og kompetanseoverføring, se blant annet Haskel m.fl. (2007)[4] og Bloom m.fl. (2012)[5]. Forklaringen kan være at direkteinvesteringer fører til at verdifull kunnskap utenfra spres videre til nasjonale bedrifter og at nasjonale bedrifter får enklere tilgang på ny teknologi. Haskel m.fl. (2007) anslo at i Storbritannia ville 10 prosentenheter økning i tilstedeværelse av direkte utenlandsk eierskap  øke produktiviteten til bedrifter i samme sektor med 0,5 prosent i gjennomsnitt. Pain og Young (2004)[6] anslår at en 1 prosents økning i utenlandske direkteinvesteringer øker produktiviteten med 0,32 prosent i industrien og 0,13 prosent i finansiell sektor.

Det er også gjort studier på norske data. Balsvik (2011)[7] finner at bedrifter med en relativt stor andel arbeidstakere med erfaring fra bedrifter med direkte utenlandsk eierskap er mer produktive enn andre bedrifter. Arbeidstakere med erfaring fra utenlandske bedrifter bidrar 20 prosent mer til produktiviteten i bedriften enn arbeidstakere uten slik erfaring. Arbeidstakerne får imidlertid ikke dette bidraget fullt ut i form av høyere lønn, noe som gir støtte for at utenlandsk direkte eierskap skaper en felles fordel som andre bedrifter kan dra nytte av via arbeidsmarkedet.

Balsvik og Haller (2009)[8] benytter paneldata for norsk industri og finner at etablering av utenlandske selskaper i Norge har en negativ effekt på produktiviteten i de eksisterende bedriftene i samme bransje. Dette forklares med at de eksisterende bedriftene både mister markedsandeler og kvalifisert arbeidskraft.  Etablering gjennom oppkjøp av norske virksomheter virker derimot positivt for produktiviteten også i eksisterende bedrifter. Dette samsvarer med smitteeffektene, i form av teknologi- og kompetanseoverføring, man har funnet i andre studier.

Fons-Rosen mfl. (2019)[9] ser også på effekter av utenlandske oppkjøp av innenlandske bedrifter. De finner at den utenlandske eieren må ha majoriteseierskap for at oppkjøpet skal ha positive effekter på produktiviteten bedriften. Ved minoritetsandeler finner forfatterne ingen effekt.

Mulige utfordringer ved utenlandsk eierskap

Økt internasjonal konkurranse er i utgangspunktet et gode. En økende bekymring som har fulgt med etableringen av utenlandske selskap i Norge (og andre land), er imidlertid at de utenlandske selskapene får konkurransefordeler, for eksempel gjennom gunstige skatteregler eller subsidier fra sine hjemland. I så fall følger det konkurransevridninger med det utenlandske eierskapet, som kan ha konsekvenser for lønnsomhet og produktivitet. I verste fall kan norske selskapet bli utkonkurrert av en utenlandsk bedrift, selv om den norske bedriften drev virksomheten mer effektivt. Sikkerhetsmessige hensyn ved utenlandske etableringer og oppkjøp har de siste årene også fått betydelig oppmerksomhet.

Et viktig utviklingstrekk de siste tiårene har vært Kinas inntreden i verdensøkonomien. Norge har tjent godt både på billig import fra Kina og på eksport til det voksende kinesiske markedet. Kinesiske investeringer i Norge har også økt. Kina var på 13. plass på listen over land med de største FDI-beholdningene i Norge i 2018 (etter ultimat eierland).[10]

Sverdrup-Thygeson og Mathy (2020) ^[11] peker på at den norske debatten om kinesiske investeringer og sikkerhet har gjennomgått et betydelig taktskifte på få år. Tidligere adresserte de kritiske røstene stort sett arbeidsmiljøutfordringer, mens bekymringer over kinesisk næringsvirksomhet i Norge nå har fått en sterkere sikkerhetspolitisk vinkling. Forfatterne knytter dette taktskiftet til globale trender, som det spente forholdet mellom Kina og USA. I flere land i Europa har det de siste årene vært økende offentlig debatt om, og kritisk søkelys rettet mot, kinesiske investeringer. Dette har også kommet til uttrykk i den norske debatten rundt disse investeringene, for eksempel angående Huaweis rolle i utbyggingen av 5G-nettverket. Amerikanske myndigheter, samt flere vestlige myndigheter og etterretningsorgan har vært kritiske til selskapet og anført at Huawei kan bli brukt av kinesiske myndigheter, enten til overvåkning eller til å lamme infrastruktur i en potensiell konflikt. I Norge er teleoperatørene pålagt å velge flere enn én leverandør dersom de velger 5G-leverandører fra land Norge ikke har sikkerhetsavtale med. Det betyr i praksis at kinesiske Huawei ikke får konkurrere på samme vilkår som svenske Ericsson og finske Nokia.

Utviklingen har gått i retning av at statlig eide selskap også i større grad blir internasjonaliserte. På 1990-tallet var statlig eide selskap hovedsakelig rettet mot innenlandske markeder eller konsentrert i hovedsakelig offentlige, ikke-kommersielle sektorer. Nå konkurrerer slike selskap i økende grad med private bedrifter i internasjonale markeder, handler på tvers av landegrenser og etablerer seg i utlandet. Dette illustreres ved at statlige er betydelig representert i finanssektoren, se figur.

Det har lenge vært en bekymring, blant annet i EU, at subsidierte utenlandske selskap (både statlige og private) skal utkonkurrere/kjøpe opp europeiske bedrifter. WTOs problemer med å håndtere subsidiering, herunder å klart definere hva som utgjør subsidier, har også bidratt til misnøye, særlig i USA. Koronakrisen setter det hele på spissen, når mange bedrifter sliter økonomisk og dermed kan være lette mål for oppkjøp.

Europakommisjonen har sendt på høring en rapport (White Paper)^[12] som omhandler konkurransevridningene som oppstår som følge av at utenlandske subsidierte selskap operer i EUs indre marked.  Subsidier fra medlemsland har alltid vært underlagt EUs regelverk for statsstøtte, mens tilskudd gitt av myndigheter i ikke-EU-land til selskaper i EU faller utenfor EUs statsstøttekontroll. Europakommisjonen peker nå på at dette har en stadig økende negativ innvirkning på konkurransen i det indre marked, og mener det er et økende antall tilfeller der utenlandske subsidier ser ut til å ha lagt til rette for oppkjøp av EU-selskaper eller påvirket investeringsbeslutningene, markedsoperasjonene eller prisfastsettelsen til deres mottakere. Det har også påvirket bud i offentlige anskaffelser.

Denne utviklingen kan gi grobunn til proteksjonistiske tiltak. Proteksjonisme har vært på fremmarsj de seneste årene, med stillstand i WTO-forhandlingene og samlet sett flere proteksjonistiske enn handelsliberaliserende tiltak. Mens tollsatsene over tid har blitt redusert, har det vært en økning ikke-tariffære tiltak, som importkvoter, subsidier i importlandet, begrensninger i offentlige anskaffelser, tekniske krav og standarder, sertifisering og kontroll, opphavsregler og så videre. Situasjonen kulminerte med Brexit og handelskrigen mellom USA og Kina. Det er grunn til å frykte at koronapandemien vil forsterke denne utviklingen. I lys av mangelen på blant annet medisinsk utstyr har flere tatt til orde for å flytte produksjon hjem og bli mer selvforsynte. Det kan utløse et politisk press for å bryte opp verdikjeder og gjøre seg mindre avhengig av andre land. Mer proteksjonisme og mindre handel vil for Norge bety lavere vekst og mindre inntekter. 

[1] Foreign Direct Investments

[2] https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nou-2015-1/id2395258/

[3] Office for National Statistics (2017). «Foreign direct investment and labour productivity, a micro-data perspective: 2012 to 2015.»

[4] Haskel m.fl. (2007). «Does Inward Foreign Direct Investment Boost the Productivity of Domestic Firms?» The Review of Economics and Statistics, MIT Press. Vol. 89(3), s. 482-496, August.

[5] Bloom m.fl. (2012). «Americans Do It Better: US Multinationals and Productivity Miracle», American Economic Review, Vol. 102, No. 1, February, 2012, s. 167-201.

[6] https://www.niesr.ac.uk/sites/default/files/publications/1-s2.0-S0264999302000688-main.pdf

[7] https://openaccess.nhh.no/nhh-xmlui/bitstream/handle/11250/166264/AN25_09.pdf?sequence=1&isAllowed=y

[8] https://w2.uib.no/filearchive/balsvik-and-haller.pdf

[9] https://www.dropbox.com/s/6h2x2xu5isdh6o3/direct_jan27_19.pdf?dl=0

[10] SSBs statistikk for direkteinvesteringer. 2018.

[11] Bjørnar Sverdrup-Thygeson og Espen Mathy (2020). Norges debatt om kinesiske investeringer: Fra velvillig til varsom. Internasjonal Politikk, 78(1): 79–92. http://dx.doi.org/10.23865/intpol.v78.2078

[12] https://ec.europa.eu/competition/international/overview/foreign_subsidies_white_paper.pdf

Tilgang til et internasjonalt kapitalmarked gjør at  norske bedrifter kan finne finansiering til prosjekter som ellers ikke ville blitt gjennomført. For enkelte bedrifter er imidlertid dette ikke en reell mulighet. Den viktigste grunnen er trolig at ulike investorer kan sitte på ulik informasjon om lønnsomheten til en bedrift eller enkeltinvestering. Enkelte investeringer er avhengige av at norske, private eiere stiller kapital til rådighet. Dette gjelder spesielt for små bedrifter i oppstartsfasen. Skal vi lykkes med å skape flere nye bedrifter, er vi avhengig av at norske, private eiere finner det lønnsomt å investere.

Viktigst for sysselsetting i næringslivet

Norske private eiere er en viktig del av norsk næringsliv og stod for majoritetseierskapet i over 85 prosent av norske bedrifter i 2018. Ifølge Menon (2020) utgjorde norske private eieres andel av verdiskapingen i norsk næringsliv 39 prosent i 2018 og sysselsettingsandelen utgjorde hele 61 prosent, jf. avsnitt 3.2. Det er store forskjeller i personlige eieres eierandel i ulike næringer. Private eiere er ofte sterkt representert i hjemmemarkedsrettede og arbeidsintensive næringer som bygg og anlegg og varehandel, men spiller en mindre rolle i høyproduktive og kapitalintensive næringer som for eksempel olje- og gassvirksomheten.

Menon finner at det private norske eierskapet er særlig viktig for sysselsettingen i næringslivet utenfor de store byene. Gjennom å inndele Norge etter en sentralitetsindeks med fem kategorier basert på innbyggertall, finner Menon at i spredtbygde områder – dvs. områder som har under 3 900 innbyggere – står norske privateide bedrifter for hele 75 prosent av sysselsettingen i næringslivet. Dette gjenspeiler at næringslivet i distriktene hovedsakelig består av små og mellomstore privateide bedrifter. Det må understrekes at offentlig sektor ikke er inkludert i analysen, og at offentlig tjenesteyting står for en større andel av sysselsettingen i distriktene enn i sentraliserte strøk.

Næringslivet trenger norsk egenkapital

I en liten, åpen økonomi med frie kapitalbevegelser kan det antas at innenlandsk sparing og innenlandske investeringer er frikoblet fra hverandre. Investeringer i Norge vil bli finansiert så lenge de har en avkastning som dekker prisen for kapital på verdensmarkedet. Kapitalmarkedene fungerer generelt godt i Norge, jf. avsnitt 3.6 nedenfor, men det er ikke alltid lønnsomme prosjekter finner finansiering. En årsak til dette kan være problemer med ulik informasjon om lønnsomheten til en bedrift eller enkeltinvestering. Enkelte investeringer kan være avhengig av innenlandsk kapital for å bli realisert. Da kan redusert innenlandsk sparing påvirke innenlandske investeringer.

Tradisjonelt antas det en viss hjemmemarkedsfavorisering, som vil si at en investor er mer tilbøyelig til å investere innenlands. Dette henger sammen med at det kan være mer ressurskrevende å opparbeide seg all relevant kunnskap om investeringsprosjekter i andre land. Globalisering, internasjonalisering og bedre informasjonstilgang som følge av digitaliseringen har redusert omfanget av hjemmemarkedsfavorisering både i Norge og mange andre land. Kapitaltilgangsutvalget[1] mente likevel at det gir mening å snakke om et norsk kapitalmarked, og at hjemmemarkedsfavorisering fortsatt kan være særlig viktig for investeringer i unoterte finansielle produkter og for investeringer i små og mellomstore bedrifter. For nye bedrifter kan dessuten lånetilgangen være vanskelig, særlig om man ikke kan tilby omsettelige eiendeler i pant. I slike sammenhenger kan det være avgjørende at det er norske, private eiere som stiller egenkapital til rådighet.

Mulige utfordringer ved utenlandske oppkjøp av norske bedrifter

Utenlandske oppkjøp av norske bedrifter kan få mye oppmerksomhet og kan møte motstand. Dette bunner ofte i en bekymring for at bedriften vil redusere antall ansatte eller flytte virksomheten ut av landet, at de ansatte får dårligere arbeidsvilkår, at de lokale ringvirkningene fra bedriften reduseres og at de norskeide bedriftene i samme bransje utkonkurreres.

Det kan være ulike motiver for oppkjøp, noe som kan påvirke resultatet for bedriftens vekst og sysselsetting. Et motiv kan være markedskonsolidering, dvs. at bedriften blir kjøpt opp for at kjøperen skal få økt markedsandel og økt produksjonskapasitet. I slike oppkjøp og fusjoner kan det være stordriftsfordeler og integrasjonsmuligheter som muliggjør betydelige kostnadskutt. Et annet motiv kan være å overta bedrifter som er dårlig drevet, avsette ledelsen, og forbedre driften og dermed ta ut det potensialet for fortjeneste som er til stede i den aktuelle bedriften.

Det er ikke nødvendigvis slik at en fusjon eller et oppkjøp som er lønnsomt for bedriftene, er lønnsomt for samfunnet som helhet. For eksempel, selv om økt internasjonalisering i hovedsak gir økt konkurranse, kan et utenlandsk oppkjøp av en bedrift i samme marked innebære at konkurransen på det internasjonale markedet svekkes.

Det er lite som tyder på at nedbemanning eller nedlegging er det typiske resultatet når utenlandske eiere tar over. Likevel kan det være enkelte forhold som gjør at utenlandske oppkjøp fører til nedbemanning og rasjonaliseringer. Menon (2012) gir en oversikt over eierskap i norsk industri, og drøfter ringvirkninger av det utenlandske eierskapet. De finner at et internasjonalisert eierskap har positive effekter, men konkluderer også med at utenlandske eierovertakelser i norske industriforetak vil kunne ha negative effekter på sysselsetting, kunnskapsfunksjoner og koblinger til lokalt næringsliv dersom:

• selskapet besitter få spesifikke ressurser
• selskapet opererer i et næringsmiljø som i utgangspunktet er relativt svakt med få tette koblinger til leverandører, kunder og konkurrenter
• den nye eieren har en lite distribuert struktur og fokuserer primært på ett forretningsområde (spesialisert)
• markedet til selskapet er globalt og modent der lokale kunder og skreddersydde kunder spiller en mindre viktig rolle

Menon konkluderer videre at det utenlandske eierskapet stort sett vokser frem der norsk kompetanse og næringsmiljøet er sterkt, og at det derfor hovedsakelig er positive effekter av et internasjonalisert eierskap.

 Rusten m.fl  (1999) fant liten forskjell mellom norskeide og utenlandskeide selskaper i omfanget av lokale vare- og tjenestekjøp. De fant eksempler på at noen utenlandskeide bedrifter flyttet forskning og utvikling til utlandet, men hovedtendensen var at det foregikk en vesentlig FoU-virksomhet ved den norske avdelingen.

Eiere kan involvere seg i selskaper på ulike måter og i ulik grad, avhengig av eierskapsmodell. Det ene ytterpunktet er eiere som allokerer kapital i aktiva med små eierandeler, og som enkelt kan selge likvide posisjoner dersom selskapet ikke presterer og leverer avkastning som forventet. Det andre ytterpunktet er eiere som engasjerer seg i den operasjonelle virksomheten med sikte på å utvikle selskapers lønnsomhet over tid og som tar ut synergier på tvers av selskaper.

Eiere som sitter tettere på markedet de investerer i, kan ha bedre kunnskap om hvordan bedriften skal utvikles for å oppnå lønnsomhet og vekst. De kan også ha tilgang til et verdifullt lokalt nettverk. Lokalt eierskap kan også gi lokale gevinster. For eksempel kan det være en tendens til at lokalt eide foretak henter en større andel av sine underleveranser fra sine nære omgivelser enn foretak hvor kontroll og lederfunksjoner er lokalisert andre steder. Forklaringen på dette er at den utenlandske kjøperen ofte er del av en større selskapsorganisasjon som har samlet funksjoner i sin sentraladministrasjon, og benytter morselskapets innkjøpsforbindelser.

En utfordring som gjerne trekkes frem ved et utenlandsk oppkjøp, er at avstanden mellom de ansatte og eierne blir større. Dette har gitt opphav til enkelte bekymringer for at de ansattes mulighet til å få igjennom krav til lønn/arbeidsvilkår svekkes. En undersøkelse av FAFO blant tillitsvalgte av NITOs medlemmer tyder på at de ansatte opplever mindre grad av medbestemmelse ved utenlandsk ledelse.[2]

[1] https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nou-2018-5/id2590735/

[2] https://www.fafo.no/media/com_netsukii/20285.pdf

Næringslivet er avhengig av et velfungerende kapitalmarked for å kunne finansiere lønnsomme prosjekter til priser som reflekterer forventet avkastning og risiko. Hovedbildet, som også fremheves av Kapitaltilgangsutvalget[1], er at kapitalmarkedet i Norge er velfungerende. I en normalsituasjon fungerer de norske verdipapirmarkedene godt, de norske finansforetakene er solide og likvide, og offentlige ordninger bidrar til å finansiere prosjekter som ikke lett finner ordinær markedsfinansiering.[2] Den norske tilbudssiden og integrasjonen med utenlandske markeder gir i normale tider norsk næringsliv et diversifisert og godt finansieringstilbud. Men også i normale tider kan det likevel være lønnsomme prosjekter som ikke finner finansiering til rett pris, noe Kapitaltilgangsutvalget også peker på.

Likviditetsskvisen som oppstod i mars, bidro til stress i finansmarkedene, blant annet ved at kredittpåslagene i pengemarkedene økte markert. Sentralbankene tilførte enorme mengder likviditet i markedene for å hindre at likviditetsskvisen fikk utvikle seg til en finanskrise. Dette har roet situasjonen, og kredittpåslagene har kommet ned igjen. Usikkerheten er imidlertid stor.

For å bidra til likviditet under koronakrisen, har norske myndigheter lansert tiltak rettet mot kapitalmarkedene. For det første er det etablert en statlig garantiordning for banklån til bedrifter med en samlet garantiramme på 50 mrd. kroner. For det andre er Statens obligasjonsfond gjenopprettet for å bidra til økt likviditet og kapitaltilgang i obligasjonsmarkedet, slik at bedrifter som henter lånekapital i dette markedet fortsatt får lån. Også dette tiltaket har en ramme på 50 mrd. kroner.

Norske bedrifters finansiering

Bedrifter kan finansiere virksomheten med egenkapital, gjennom å utstede aksjer eller ved å holde tilbake overskudd, eller ved lånefinansiering, gjennom å utstede obligasjoner og sertifikater eller ta opp lån i banker og andre kredittforetak.

Store deler av norsk næringsliv består av små og mellomstore bedrifter. Derfor er også banklån den klart viktigste kilden til kreditt for norsk næringsliv. Verdipapirmarkedet er imidlertid viktig for fremmedkapitaltilgangen for større bedrifter. Av de ikke-finansielle foretakenes innenlandsgjeld er om lag 85 prosent tatt opp i banker og andre finansforetak.[3]

Figurene viser hvem som i andre kvartal 2020 eide hhv. egenkapital i form av aksjer og obligasjoner og sertifikater utstedt av ikke-finansielle foretak registrert hos Verdipapirsentralen ASA (VPS). Offentlig forvalting eier 27 prosent av egenkapitalen, mens andre norske ikke-finansielle foretak eier om lag 26 prosent. Om lag 33 prosent av norske ikke-finansielle foretaks egenkapitalfinansiering kommer fra utenlandske investorer. Norske finansielle foretak står samlet for 60 prosent av gjeldsfinansieringen i form av obligasjoner og sertifikater, mens 27 prosent eies av utenlandske kreditorer.

Eiers risiko

Egenkapital gir rett til avkastning tilsvarende en andel av selskapets oppsparte overskudd. I aksjeselskaper skjer det i form av utbytte, eventuelt ved at en andel av verdistigningen kan tas ut i form av gevinst ved realisasjon av aksjer/eierandeler. Avkastningen på fremmedkapitalen er normalt ikke knyttet til bedriftens overskudd, men er i stedet et avtalt beløp. Dette kan enten være en fast sum eller en rate som varierer i takt med andre markedsforhold. 

Aksjeeierne bærer den største økonomiske risikoen i selskapet fordi kravet deres til avkastning først kan innfris etter at alle andre interessenter har fått dekket sine krav (lønn til ansatte, skatt til staten, renter til kreditorer og så videre). Dette er lovbestemt, jf. lover for de ulike selskapsformer. De selskapsrettslige forhold gjenspeiles i konkursretten. Fremmedkapital har følgelig prioritet ved konkurs i forhold til egenkapital. Konkursboet skal først forsøke å innfri fremmedkapitalen før det fordeler penger til egenkapitaleierne. Prioritet i konkursboet mellom kreditorene er normalt presisert i gjeldskontrakten, jf. også dekningsloven. I forbindelse med koronakrisen er det innført en midlertidig lov om rekonstruksjon. Endringene innebærer for det ene at forhandling om rekonstruksjon kan starte på et tidligere stadium enn i dag og for det andre at det er vanskeligere å slå debitor konkurs mens forhandlingene pågår. Reglene skal bidra til større muligheter for at levedyktige bedrifter unngår konkurs.

Det er betydelig risiko ved å gå inn med egenkapital, særlig i nyetablerte selskap (kun om lag 30 prosent av nyetablerte foretak overlever de første 5 årene[4]). På den annen side er det også eierne som har det største avkastnings-/gevinstpotensialet. Risiko knyttet til at fremtidig utfall kan bli bedre eller dårligere enn forventet, er en del av investeringsbeslutningen. Det offentlige kan bidra til å redusere uønsket risiko. Offentlig motkonjunkturpolitikk, gjennom finans- og pengepolitikk, vil bidra til å redusere markedsrisiko.

Kapitaltilgangsutvalget pekte på at selv om kapitalmarkedet generelt fungerer godt, kan det være begrenset tilgang på «risikobærende kompetent kapital» og krevende egenkapitaltilgang til bedrifter med behov opp mot 20 millioner kroner. Tilgang på nok risikokapital er primært et privat ansvar. Fellesskapets hovedoppgave er derfor i første rekke å sørge for at kapitalmarkedet fungerer godt og bidra til rammevilkår som gjør det attraktivt å investere i Norge. Det er derfor viktig at finansnæringen gis rammevilkår som gjør den i stand til å sikre omstillingsevnen i hele næringslivet. I tillegg bør fellesskapet trå til der det oppstår ulike former for markedssvikt. 

Skatt

Skattesystemet kan påvirke beslutningen om å finansiere virksomheten med egenkapital eller fremmedkapital. Selskapsskatten innebærer isolert sett at gjeld favoriseres fremfor egenkapital på selskapets hånd. Finansieringskostnaden ved gjeldsfinansiering (rentekostnaden) er som hovedregel fradragsberettiget i selskapene, mens kostnaden ved å finansiere investeringene med egenkapital (alternativkostnaden ved å binde egenkapital) ikke kan fradragsføres. Det gjør at selskapsskatten isolert sett øker avkastningskravet før skatt for investeringer som finansieres med egenkapital. Den motsvarende favoriseringen av egenkapital på personlig hånd (skatt på renteinntekter og skattefri avkastning på egenkapital opptil en risikofri rente) vil delvis utligne favoriseringen av gjeld på selskapets hånd.[5]

I en liten, åpen økonomi med frie kapitalbevegelser antas det ofte i økonomisk teori at avkastningskravet etter selskapsskatt bestemmes i det internasjonale kapitalmarkedet, uavhengig av om investeringen finansieres med gjeld eller egenkapital. I så fall vil det ikke være mulig å kompensere for favoriseringen av gjeld i selskapsskatten gjennom beskatningen av norske personlige investorer. Kapitaltilgangsutvalget viste til at den skattemessige favoriseringen av gjeld fremfor egenkapital som finansieringskilde, stimulerer til høyere gjeldsgrad i selskapene og vrir konkurransen i disfavør av selskaper som har dårlig tilgang til annen finansiering enn egenkapital. Selv om redusert skattesats og begrensninger i rentefradraget har dempet effekten, mente utvalget det likevel burde vurderes endringer for i større grad å likebehandle gjeld og egenkapital i selskapsskatten.

Formuesskatten kan være problematisk for eiere av virksomheter som er avhengige av norsk egenkapital. Bedrifter som har tilgang på et internasjonalt kapitalmarked, vil som hovedregel (i normale tider) få lån til å finansiere investeringer som er forventet å være lønnsomme. Dersom bedriften er avhengig av norsk egenkapital for å finansiere sine investeringer, kan formuesskatten føre til at ellers lønnsomme prosjekter ikke gjennomføres. Formuesskatten er særlig utfordrende nå som bedriftene opplever både redusert etterspørsel og redusert tilgang på lån.

Formuesskatten gir også, sammen med skatt på kapitalinntekt, en høy effektiv skattesats på sparing. Dette gjelder særlig på formuesobjekter som verdsettes fullt ut i formuesskatten, for eksempel bankinnskudd. Egen bolig er derimot både verdsatt lavt i formuesskatten og unntatt inntektsbeskatning. Ulik skattlegging av ulike formuesobjekter kan føre til en mindre optimal sammensetning av sparingen. For mye kapital allokeres til investeringer i bolig fremfor investeringer i f.eks. næringsvirksomhet. Kapitaltilgangsutvalget mente formuesskatten burde avvikles fordi den kan gi dårligere kapitaltilgang for deler av norsk næringsliv. Utvalget mente at den eventuelt kunne erstattes med andre skatter, for eksempel eiendomsskatt. Dersom formuesskatten beholdes, mente utvalget at verdsettingen av formuesobjekter må gjøres langt mer ensartet. NHO er enig i Kapitaltilgangsutvalgets vurderinger, noe vi også har pekt på i vårt veikart for fremtidens næringsliv.

[1] https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nou-2018-5/id2590735/

[2] https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/meld.-st.-22-20192020/id2699066/

[3] https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/meld.-st.-22-20192020/id2699066/

[4] https://www.ssb.no/fordem

[5] Skatteutvalget (NOU 2014:13) la til grunn at den norske aksjonærmodellen helt eller delvis vil utligne favoriseringen av gjeld for investeringer som er avhengige av norsk egenkapital.

Koronakrisen har rammet næringslivet hardt. Myndighetene i alle industriland har møtt krisen med omfattende økonomiske tiltak for å redde kriserammede bedrifter. Noen har også valgt å gå inn med egenkapital. Logikken bak statlig kapitalinnskudd er tosidig: Dels har staten de dypeste lommene og dermed størst evne til å bære risiko, og dels er det rimelig at når fellesskapet stiller opp med risikokapital, så skal fellesskapet også ta del i en mulig oppside, slik bare eierskap muliggjør.

Koronakrisen har også ført til ytterligere bekymringer for at utenlandske subsidierte (både statlige og private) kjøper opp innenlandske bedrifter på urimelige betingelser. Dette lå bak da EU-Kommisjonen i juni tok initiativ til å begrense subsidierte utenlandske selskapers oppkjøp og anbud i EU. I tillegg har EU-kommisjonen midlertidig lempet på statsstøttereglene og åpnet for statlig rekapitalisering i kriserammede selskaper. EU-kommisjonens visepresident, Margrethe Vestager, har gjentatte ganger anbefalt medlemsland å demme opp for utenlandske oppkjøp med statlig eierskap. Dermed kan frykten for mer statlig (utenlandsk) eierskap paradoksalt nok føre til mer statlig (nasjonalt) eierskap.

Både OECD og IMF har uttrykt bekymring for at koronakrisen vil medføre økt statlig eierskap. Gjennomgangen ovenfor har vist at statlig eierskap i utgangspunktet bør avgrenses til områder med markedssvikt, for eksempel naturlige monopoler, men også der først når andre reguleringsverktøy ikke strekker til. Slik bør det også være i krisetider.

Staten bør heller legge til rette for at det private næringslivet kommer seg gjennom krisen på best mulig måte. Et veldrevet og lønnsomt privat næringsliv er avgjørende for omstilling og vekst. Statens hovedoppgave ovenfor næringslivet bør være å sørge for gode rammebetingelser, herunder et velfungerende kapitalmarked, velfungerende konkurranse og et konkurransedyktig, effektivt og stabilt skattesystem.